Использование воздушного пространства на приаэродромных территориях

Приаэродромной территорией является зона с особыми условиями использования территорий. Выделение приаэродромной зоны имеет цель- обеспечение безопасности воздушных полетов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродромов и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду в соответствии с воздушным и земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п.1 ст. 47 ВК РФ).

Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляется перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов, а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные излучения…), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Требованиями воздушного законодательства [3] закреплена непосредственная обязанность застройщика получить согласование от собственника аэродрома, которое по существу представляет специальное разрешение и носит обязательный характер.

До установления приаэродромных территорий в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах указанных в части 1 настоящей статьи приаэродромных территорий или указанных в части 2 настоящей статьи полос воздушных подходов на аэродромах, санитарно-защитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования размещения этих объектов в срок не более чем тридцать дней:

1) с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, - для аэродрома экспериментальной авиации;

2) с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, - для аэродрома государственной авиации;

3) с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), - для аэродрома гражданской авиации. В случае непредставления согласования размещения этих объектов или непредставления отказа в согласовании их размещения в установленный срок размещение объекта считается согласованным.

За нарушение использования воздушного пространства, в том числе и строительство высотных сооружений на приаэродромных территориях, установлена административная ответственность (ст. 11.4 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ст. 271.1 УК РФ).

Объектом названного правонарушения и преступления являются отношения в области использования воздушного пространства, а именно безопасность такого использования для воздушного движения.

Объективная сторона ч. 1 ст. 11.4 КоАП РФ и ст. 271.1 УК РФ выражается в нарушении правил использования воздушного пространства в тех случаях, когда для его использования требуется разрешение.

Уголовная ответственность наступает при наличии последствий в виде тяжкого вреда или смерти одного или более человек.

Административная ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 11.4 КоАП РФ наступает за сам факт строительства высотного объекта в приаэродромной территории без разрешения собственника аэродрома.

Протоколы об административном правонарушении, составляют должностные лица, указанные в ст. 23.43 и ч.1 ст. 28.3 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере использования воздушного пространства (ст. 23.43 КоАП РФ).

Юрисдикция Управления государственного авиационного надзора округа распространяется на весь федеральный округ, в том числе и на область, в него входящую, в связи с чем дело об административном правонарушении считается рассмотренным в этом административном районе, не зависимо от территориального расположения органа, должностное лицо которого рассмотрело дело (решение Свердловского областного суда от 28.02.2011г по делу № 72-119\2011).

Вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела об административном правонарушении лицами, указанными в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ. Административное расследование вправе проводить должностные лица, перечисленные в ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ, а также прокурор (п.2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации»).

В соответствии с указанием Верховного суда РФ [12] Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе и путем проведения экспертизы.

Проведение экспертизы по делам, связанным с приаэродромной территорией, согласно позиции Верховного Суда РФ, обязательно (определение от 27.02.2018г № 305-КГ17-15653).

Назначение экспертизы осуществляется определением должностного лица, проводящего административное расследование на основании ст. 26.4 КоАП, при возникновении необходимости в использовании специальных познаний в науке и технике.

В определении о назначении экспертизы эксперту должны быть разъяснены его права и обязанности, он также должен быть предупрежден об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения (статья 17.9 КоАП).

При решении вопроса о назначении экспертизы по делу с учетом объема и содержания прав, предоставленных лицу, в отношении которого ведется производство по делу и потерпевшему (ч.1 ст. 25.1; ч.2 ст. 25.2; ч. 4 ст. 26.1 КоАП РФ), у названных участников производства выясняется их мнение о кандидатуре эксперта, экспертного учреждения и о вопросах, которые должны быть разрешены экспертом. Окончательный круг вопросов, выносимый на разрешения экспертом, определяется лицом, проводящим административное расследование.

Лицо, проводящее административное расследование, обязано установить и собрать все необходимые для производства экспертизы данные, с учетом мнения сторон, и предоставить эксперту, т.к. ст. 25.9 КоАП РФ эксперту не предоставлено право истребовать доказательства для производства экспертизы.

В рамках техническо-ситуационной экспертизы по названной категории дел, на разрешение экспертов, могут быть вынесены следующие основные вопросы:

-представляет ли высотное строительство в зоне приаэродромной территории угрозу безопасности воздушного движения, а также жизни и здоровью граждан.

-имеются ли ограничения для высотного строительства на земельном участке с кадастровым номером.

-имелось ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, регламентирующих использование воздушного пространства;

-способен ли установленный фактический порядок использования воздушного пространства обеспечить выполнение всех видов деятельности по использованию воздушного пространства без угрозы жизни и здоровью граждан, причинения материального ущерба.

-соответствуют ли при строительстве факторы обитания человека, предельно-допустимому уровням, установленным санитарно-эпидемиологическими нормами (шум, вибрация, загрязнения и т.д.)?

Недопустима постановка перед экспертом вопросов, выходящих за пределы их компетенции или вопросов, которые носят правовой характер, или вопросов, имеющие следующие формулировки: «имеется ли нарушение»; «виновен ли»; «совершил ли противоправные действия» и т.п.

В соответствии с п. 1 ст. 1, ст. 2 и ст. 12 федерального закона от 04.05.2011г № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Закон) и принятыми для реализации Закона постановлениями Правительства РФ судебно-экспертная деятельность, а также деятельность по отбору проб нефтепродуктов, не отнесена к видам деятельности, подлежащим обязательному лицензированию. Об этом говорит и Верховный суд Российской Федерации указывая на то, что судебно-экспертная деятельность является процессуальным действием. Процессуальное законодательство связывает возможность привлечения лица в качестве эксперта для проведения экспертизы и дачи заключения с наличием у него специальных познаний в области науки, ремесла и искусства, а не с наличием лицензии (разъяснение Верховного суда Российской Федерации от 17.07.2002г (см. БВС РФ № 12 за 2002г с. 14); решение Верховного суда РФ от 23.06.2004г № ГКПИ 2004-738).

Федеральный закон от 27.12.2002г № 184-фз «О техническом регулировании» и постановление Правительства РФ от 01.12.2009г № 982 «О едином перечне продукции, подлежащей обязательной сертификации», не включают судебно-экспертную деятельность и деятельность по отбору проб, в перечень видов деятельности, подлежащей обязательности сертификации.

Уровень профессиональной подготовки судебного эксперта определяется частью 2 статьи 13 закона от 31.05.2001г № 73-фз «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Судебный эксперт, исходя из положений ст. 13 ГСЭД, должен иметь:

-гражданство Российской Федерации;

- высшее образование;

-диплом государственного образца о наличии у него дополнительного профессионального образования по конкретной экспертной специальности;

- допуск на самостоятельное производство экспертиз. Срок действия допуска – 5 лет.

При этом следует обратить внимание на следующее. В соответствии со ст. 76 ФЗ от 29.12.2012г № 273-фз «Об образовании в Российской Федерации» … лицам, успешно освоившим дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдается… диплом о профессиональной переподготовку.

Приказом Минюста РФ от 27.12.2012г № 237 определен перечень и наименование экспертных специальностей.

Таким образом, компетенция должна соответствовать требованиям ст. 13 ГСЭД и подтверждена дипломами и свидетельствами, установленной формы.

Право экспертного учреждения выполнять судебные экспертизы, подтверждается Уставом экспертной организации, и иного его подтверждения, как-то лицензии или сертификаты, не требуется.

При этом следует отметить, что в соответствии с п. 8 ч.3 ст. 50 ГК РФ и ч. 1 ст. 24 ФЗ от 12.01.1996г № 7-фз «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществляться виды деятельности незапрещенные законодательством Российской Федерации и соответствующие целям организации, которые предусмотрены учредительными документами.

Таким образом, экспертная организация, созданная в форме некоммерческой организации, вправе осуществлять только виды деятельности, указанные в учредительных документах. Это относится и к видам экспертиз.

Экспертное учреждение должно имеет ОКВЭД – 71.20.2 «Судебно-экспертная деятельность».

Суммы, причитающиеся экспертам, относятся к издержкам по административному делу (ч.1 ст. 24.7 КоАП РФ). Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица (ч.3 ст. 24.7 КоАП РФ). При неоплате экспертизы, должностное лицо, проводящее административное расследование, вправе, одновременно с вопросом о привлечении юридического лица к административной ответственности, разрешить вопрос о взыскании с него сумм за экспертизу в пользу экспертного учреждения. Такое постановление, исходя из п. 5 ч.1 ст. 12 ФЗ от 02.10.2007г № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», является исполнительным документом, который может быть предъявлен к исполнению судебному приставу-исполнителю.

В случае, если административным расследованием будут установлены обстоятельства, влекущие угрозу безопасности использования воздушного пространства или угрозу жизни и здоровью граждан, то к застройщику может быть предъявлен иск о сносе возводимого высотного строения.

Доказывание состоит в собирании, проверке и оценке доказательств в целях установления обстоятельств, установленных законом (ст. 73 УПК РФ и ст. 26.1 КоАП РФ (в зависимости от вида судопроизводства)).

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты меры по их соблюдению. На это указывает и Верховный суд России в пункте 16 Постановления [12].

Ни разработка проектной документации (ч.2 ст. 48 Гр. кодекса), ни получение разрешения на строительство (ч.1 ст. 51 Гр. кодекса), не устраняют установленный воздушным законодательством [3,7] запрет на осуществление строительства в приаэродромной территории без согласия собственника [13].

Для всестороннего, объективного и правильного административного расследования по ст. 11.4 КоАП РФ необходимо истребовать в материалы административного дела:

-доказательства установления границы приаэродромной территории в действующей системе координат (кадастровый паспорт; градостроительный план; схема территориального планирования субъекта Федерации);

-сведения о санитарно-защитной зоне и зоне подлета аэродрома;

-санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии размещаемого объекта строительства требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

-схема планировки организации земельного участка, с установленными границами земельного участка.

В ходе административного расследования подлежат установлению и доказыванию следующие обстоятельства:

-местонахождение объекта строительства (в приаэродромной зоне или вне ее);

-были ли определены границы приаэродромной территории;

-отражена ли приаэродромная территория в Правилах землепользования и застройки населенного пункта;

-установлена ли приаэродромная территория в действующей системе координат;

-утверждена ли схема территораиального планирования с указанием зон приаэродромной территории;

-вид разрешенного использования земельного участка;

-код Классификатора видов разрешенного использования земельного участка;

-препятствует ли строительство объекта нормальной эксплуатации аэродрома и создает ли оно помехи при взлете и посадке воздушных судов; а также создает ли строительство ситуацию возможной угрозы безопасности полетов, в том числе, жизни и здоровью граждан;

-устанавливает ли нормативный акт порядок и правила использование воздушного пространства (например, ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации» такого порядка не устанавливают).

Не подлежит административной ответственности по ст. 11.4 КоАП РФ предприятие, которое не является пользователем воздушного пространства [14].

Проведение авиационно-химических работ является использованием воздушного пространства, а проведение их без запрошенных разрешений и условий на использование воздушного пространства у зонального Центра систем организации воздушного движения, образует состав административного правонарушения по ч.1 ст. 11.4 КоАП РФ (постановление ФАС СКО от 17.04.2017г № Ф08-2301\2017 по делу А32-32282\2016).

Строительство линий электропередач в зоне приаэродромной территории без согласования с начальником аэродрома, является основанием для привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 11.4 КоАП РФ (постановление ФАС СКО от 29.08.2014 по делу № А53-1519\2014).

Ответственность по ч.1 ст. 11.4 КоАП наступает вне зависимости от размера высотного строительства. Для привлечения к ответственности по ч.1 ст. 11.4 КоАП РФ необходим сам факт строительства в приаэродромной территории (постановление ФАС СКО от 20.03.2014г по делу № А63-1177\2013).

Получение разрешение на строительство в порядке ст. 51 Градостроительного кодекса РФ подтверждает выполнение требований градостроительных норм. Наличие разрешения на строительство не подменяет необходимое и требуемое законом согласование в случае строительства объекта в приаэродромной территории, не освобождает от обязанности согласовывать в этом случае строительство со старшим авиационным начальником аэродрома. Общество обязано знать о существующих запретах и ограничениях. Общество не представило доказательств принятия им всех необходимых мер для получения согласования. (постановление ФАС СКО от 20.08.2013г по делу № А63-14485\2012).

 

Постановления административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности по ч.1 ст.11.4 КоАП РФ обжалуются в арбитражный суд в порядке 207-211 АПК РФ.

В силу положений частей 4,6,7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к ответственности, возлагается на административный орган.

Так, Управлением гражданской авиации Общество было привлечено к административной ответственности по ч.1 ст. 11.4 КоАП РФ.

Общество обжаловало постановление Управления в Арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Белгородской области в удовлетворении требований общества отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2016г решение арбитражного суда отменено. Постановление Управления гражданской авиации о привлечении к ответственности Общество признано незаконным и отменен.

Отменяя решение арбитражного суда апелляционный суд указал на следующее:

Согласно статье 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Согласно ч.ч.1,4 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Все неустранимые правонарушения сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, трактуются в пользу лица, в отношении которого ведется административное производство.

Факт самовольного занятия Общество земельных участков, на которых осуществлялось строительство спорных объектов, не установлен. Доказательств установления границы приаэродромной территории аэропорта г. Белгорода в действующей системе координат, в материалах дела не имеется. Отсутствие установления данных границ не оспорено лицами, участвующими в деле. Не представлено и доказательств того, что приаэродромная территория аэропорта, как зона с особыми условиями использования была отражена в Правилах землепользования и застройки г. Белгорода.

Имеющиеся в материалах дела схемы и карты позволяют судебной коллегии прийти к выводу о том, что в них отсутствуют сведения о нахождении участков под спорными домами, в зоне с особыми условиями использования (приаэродромная территория). Фактически заявителю не было известно о том, что строительство будет происходить в пределах приаэродромной территории. Определить же самостоятельно границы приаэродромной территории, по указанным в пункте 58 Правил №138 границам, заявитель также не мог, поскольку для этого нужно знать расположение внешних границ проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность и место расположения точки аэродрома.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности административным органом вины заявителя во вменяемом ему правонарушении [15].